新冠疫情之后传统意义上的全球化可能减速，产业链的转移和重置成为当前经济学界重点关注的问题。中国是国际生产网络的主要组成部分，不加控制的产业链转移会给中国带来显著的风险。

一方面，新冠疫情引发了外界“过于依赖中国产业链是否有危险”的讨论，促使一些在华投资的外商企业寻找供应商“备份”，将产业链转移到其他国家，部分国家甚至为此提供补贴。中美贸易摩擦后部分中资企业也有动力对外投资以规避贸易壁垒。如果制造业外移成为普遍现象，将对中国作为中间品出口国的地位产生重大的负面影响。

另一方面，美国等发达国家限制高科技和新兴行业出口，中国从其他国家购买中间品也面临一定风险。在新的约束条件下，中国针对制造业的政策重点何在，何种选择可能带来相对合意的转变，这是本文试图回答的问题。

一、先进国家的制造业外移：目的和取舍

制造业先进国将部分生产环节转移到“落后国家”曾经多次发生。二十世纪初英国的制造业大量转向德国，海外投资一度超过了英国国内投资。最近也最有名的例子是，去工业化使得欧洲和美国国内的部分产业和环节转出，先转移到亚洲四小龙国家建立生产基地，然后劳动密集型产业被转移到其他发展中国家。

先进国家这样的选择保留了产业链上的高端链条，即技术密集程度高、产品价值增值度高、利润丰厚的环节，从好的方面看实现了产业结构的升级。坏的效果是，“产业升级”的另外一方面通常是投资母国的“产业空心化”，反映在数据上是制造业的产出、行业增加值、就业人数的下降。

究其原因，资本的跨国流动较为容易，而劳动力与土地要素的流动性较低且国别之间的价差客观存在。资本逐利的特点使得企业总有动力将劳动力或资源密集的产业转移到成本更低的国家或地区，降低成本是先进国家制造业外移的主要目的。

先进国家企业的选择相当于在价值链和产业链之间进行了取舍。首先有必要区分这两个概念。价值链和产业链通常被当做同义词切换使用，但严格来说，“价值链”关注对象是商品，区分的是不同要素投入，和要素的不同回报问题，默认的结论是通常来说持有技术和人力资本者获得的回报将高于仅仅凭劳动力获得的回报。“产业链”关注对象是企业，这个概念关注的是不同企业或者企业的不同部门生产不同的产品，或承担不同的生产环节的分工问题。

先进国家的跨国公司将部分生产环节转移至其他国家，投资所获利润以投资回报的形式返回母国，跨国公司攫取了资本和技术要素的丰厚回报，保留了价值链的大头。同时跨国公司在某种程度上放弃了对低端生产环节和产业链的控制权。

对外直接投资中的大多数情况下，回报在不同企业间的分配与企业对产业链的控制权大小是同一件事的两方面。国际生产布局也确实会在一段时间中基本如母国所愿。但随着时间的过去，两者背离的情况也不罕见：当一家先进国家企业对投资目的地产业链的控制力下降，这将侵蚀其投资回报，如果投资回报下降是一个普遍现象，这将意味着母国产业的空心化，国内生产能力的下降，失业的上升，并引发其他社会问题。德国承接英国制造业转移后逐渐取代英国，伴随着日本对外投资的国内经济空心化等现象，都是产业链控制力下降导致母国竞争力削弱的典型例子。

二、先进国家的制造业外移：中国所得

承接外国的产业转移是中国融入国际生产网络的主要方式，也是中国经济发展的重要原因之一。这始于1979年，当时中央决定建立广东和福建经济特区，经济特区的方针是：建设资金以吸引外资为主，产品以外销为主。

选择这样的政策，其原因是改革开放初期中国国内劳动力数量庞大且价格低廉，这一点是当时中国最大的比较优势。而资本和技术均为当时中国欠缺的生产要素。当中国这样一个人均收入很低的国家想促进经济增长，实施赶超，面临的最大制约条件是储蓄不足、资本匮乏。吸引外国资本以直接投资的形式进入中国，中国有机会使用这些资金购买生产所需的设备与其他资本品，外资也能够获得高于发达国家的投资回报率，对双方都是合算的买卖。中国将购得的资本品与国内的廉价劳动力结合，生产得到的产品对外出口，获取利润与外汇。在其他多方面政策的配合下，中国的出口导向政策取得了较大的成功，好处包括但不限于：中国进口所需资金不再短缺，国内储蓄的上升为进一步的国内投资提供了可能，避免了借款这种负债形式，降低了危机发生的可能性。

外商资金流入中国，伴随着发达国家眼中“落后技术”的转移，也就是在发达国家由于生产成本过高而形成的“过剩产能”的转移，主要是制造业的转移。但这些技术和相关的管理经验对于当时的中国无疑是先进的，解决了大量劳动力就业，促使中国生产效率提高，在相当一段时期内促进了经济增长。“出口导向+吸引FDI”总体上被认为是中国发展的成功经验。

上述过程就是大家熟悉的中国制造业嵌入全球产业链、融入国际生产网络的过程。数据显示：中国在全球价值链中的参与程度不断提高，大部分用出口的垂直专业化比率水平来衡量中国价值链参与度的文章都支持这个结论。

三、外资转移下的中国制造业现状：亟需升级

虽然先进国家的制造业转移和投资促进了中国制造业的发展，但这个产业转移的过程也伴随着一些问题。

其中的一个重要问题是，中国部分制造行业仍处于全球价值链中低端，亟需转型升级。分析中国制造业的产值、增加值、就业、资本产出比等数据我们不难得到结论：中国的工业企业中，劳动力密集、中低端技术的企业仍然占据一个较高的比重。

中国制造业处于全球价值链中低端有多方面原因，早期对华投资的外商大量从事加工贸易是其中的一个原因。2011年的外资数据显示，中国的外商投资企业出口的国内附加值用于最终产品的比例高于内资企业，也就是说外企中从事劳动密集的加工贸易比重较高。与此同时外资企业出口的国内附加值用于中间品的比例低于内资企业。即使外国跨国公司本身属于高技术高资本行业，在对华投资的早期阶段也主要投向劳动密集的生产环节。外企这样选择的原因在于，外资企业针对中国劳动力密集行业的投资已经能获得较高的收益，因此增加研发投入提升技术水平的动力不足。

我们不在此文讨论中国制造业如何攀升价值链，以增强高端技术产品的生产能力问题。因为这涉及宏观管理的多方面，是一个系统工程。另一个原因是中高端制造业是中国一定会努力发展的部分，这一点在国内的政策上和行动上有广泛的共识。

仅就外资而言，中国仍然欢迎外资流入，并鼓励其发挥对中国制造业升级的作用。中国对内外资企业一视同仁，外企进入中国后和内资企业同样待遇，这是新《外商投资法》的精神，而绝不仅仅是停留在书面上的口号。中国经济和外资仍然彼此需求：制造业的外商投资大多促进了中国国内的固定资本形成，有实际的生产能力，培养了中国的工程师和工人。虽然外资企业的技术能力还有相当数量保留在母国，但仍存在正向的技术溢出。中国国内的市场需求也为国外技术实现市场价值提供了可能性。

和四十年前不一样的是，除了外资的贡献，中国还需更加重视其他促使制造业升级的方法。即使目前美国对中国通过出口管制、投资审查、联合盟友等方法试图将中国踢出价值链的中高端环节，但中国仍然可以通过自主创新、与第三国合作等方式减缓美国限制的影响，提升本国制造业的技术含量。

四、中低技术制造企业的外移：另一挑战

目前中国面临的最迫切挑战是中低端制造型企业的转移问题，这个问题与制造业升级有同等的重要性。

制造业对外投资和制造业外移不完全相同。在最宽泛的意义上我们可以将中国对外制造业投资都视为转移，也就是说对外投资减少了国内的制造业投资，或者说对外投资是以减少国内投作为代价的。稍微精确一点的区分是，投资于劳动密集程度更高的国家更大可能是制造业外移的情况。目前中国制造业对外投资的特征可以归纳如下：

1. 中国制造业对外投资与制造业发展水平基本持平。2015-19年制造业占中国ODI的比重约为30%左右，与制造业占中国GDP比重，以及制造业出口占比较为接近。

2. 中国对制造业外移比重集中在特定发展中国家。其中东盟是中国对外投资的主要目的地之一，更是中国制造业外移的重要目的地。数据显示，中国对越南制造业投资占中国制造业ODI的比重，约为越南占中国ODI比重的三倍。其他东盟国家也有中国制造业投资比重较高的情况。

3. 在讨论制造业外移问题时，外商投资企业比内资企业更值得关注。东盟国家的制造业的投资者主要来自于日本和新加坡。2012-18年，日本和新加坡并购东盟各国制造业企业的案例数，几乎十倍于中国的数量。中国整体的制造业外移中，外资企业将劳动密集型环节转移到其他国家占一定的比重，值得特别关注。

4. 对东盟的投资外移主要来自中国传统制造业大省。目前中国对东盟投资者主要来自浙江、江苏、广东等传统制造业大省，这在一定程度上和这些省份的制造业企业特点相关，例如民营企业多，中小型企业多，劳动密集程度高，对成本敏感，有一些环保程度不高的行业等等。

总的来说，目前已有一些劳动力密集行业外移的趋势，其中需要特别关注外资企业转移投资的情况。在中国继续攀升价值链的过程中，如果出现中低技术制造业的大量外移，并带来利润和控制力的丧失，其结果是难以承受的。先进国家由于劳动力密集部门和环节转移到国外而给母国经济带来负面影响，这些教训可为中国提供借鉴。

五、对中国制造业外移的思考

在分析中国制造业优劣势的前提下，有意识地、主动地将不具有比较优势的部分外移，在经济效果上将优于被动的、迫于情况变化而发生的、匆忙的制造业外移。为了实现合意的制造业外移，或许中国可以在以下方面进行政策设计：

（一）、工序细分

考虑对制造业各行业进行更细致的工序划分，以确定中国在不同工序中的比较优势。

工序细分中包括两个层面的问题。第一个层面是如何将制造业划分为：高端、中高端、中低端、低端技术制造业。第二个层面是，在四类的每一类中，再细分出高中低端的生产工序。第二个层面划分的标准是：增加值（或利润率水平）和控制力（或可替代性）。

这样划分的原因是：即使是中国的低端技术制造业或者说劳动密集型制造业外移，例如纺织服装业，也存在高端工序（设计、品牌、研发、销售），与中端工序（服装制造）与低端工序（纺织印染）的差异，针对不同工序的政策应该是不一样的。中国将各类制造型企业的低端部分，或者说纯劳动力密集的工序对外转移，其风险是可控的。

系统梳理生产工序能便利中国形成有针对性的政策，提高政策的精确度，避免对低端技术制造业采取一刀切的政策。

对制造业的工序细分关键在于保证“转出去”的产业能“回得来”。“回得来”的意思是，转移出去的工序需要帮助中国企业整体利润的提高，也指投资目标国的产品以中国为主要市场。

中国尤其要避免出现两种情况：某个制造业行业链整体的外迁，以及关键工序、原材料、零部件、工艺流程等的外迁。中国制造业开始具备独立升级的能力，是多个条件共同作用的结果：投资目的国形成了较为完整的产业链，掌握了单个产业链的核心技术，本土企业积累了优势，有较大的市场需求等。中国建立独立生产能力的成功经验，在德国、美国、四小龙等国家的赶超阶段也曾屡次出现，这也是中国设计制造业对外投资政策时要避免出现的情况。

（二）、保障国内产业安全

中国在设计制造业外移的政策过程中，需同时考虑国内产业安全问题。中国需要梳理涉及国计民生、基本生活保障、医疗健康相关制造业产能，以及保障国内特定时间供应所需保有的产能基本线。当某一行业的外迁导致国内产能下降接近基本线时，中国需要给出不同程度的预警。

中国需要利用这次机会，修改医疗卫生及其他国家安全相关制造业的法规或条款，应对美国的技术转移限制。疫情后发达国家可能促进医疗卫生等国家安全相关制造业的回流，对这些行业的跨国公司而言其投资决策将不完全是商业考虑，更可能是在国家安全压力下的选择。但发达国家需要提供财政补贴才能覆盖跨国公司成本的上升，甚至要修改国内法来约束企业才能达到预期目的。中国可以通过类似的国内立法加以应对。

（三）、改善国内营商环境

维持并提升中国制造业的优势，关键在于改善国内企业的营商环境，增强中国对企业的吸引力。这一点对外资和内资企业都适用，中国需要进一步优化与良好营商环境存在客观差距，能降低制造企业成本的项目。

企业的成本包括人力、用地、能源、税费、物流、融资成本等。由于劳动力成本的差异客观存在，由此产生的劳动力密集行业或环节转移的趋势难以避免，或许可以通过精简办事手续，降低能源、用地成本，提高生产率等方式降低企业的整体成本。

最有提升空间效果也最显著的选项可能是，降低制造业企业的税费。税费高是降低中国企业竞争力的重要原因。全球营商环境最好的国家税收仅占利润的25%左右，而2005-2018年中国税收占利润比的平均值约为70%，高税费成为拖累中国营商环境的最重要原因。中国降低税费空间较大，有可选的政策工具。

当然，产业链和工序都是快速变化的，中国在全球产业链中的地位也会发生变化。未来将不断出现新的高端环节，同样也有一部分高端将转变为中端，或者中端变为低端环节。随着中国制造业整体技术水平的提高，对中国制造业外移的关注点可能会发生变化。