今年以来，各地陆续出台自贸试验区发展“十四五”规划，进一步推动制度创新。

9月22日，广东省人民政府官网公布了《中国(广东)自由贸易试验区发展“十四五”规划》(下称《规划》)，在“十四五”期间，广东自贸试验区将建设粤港澳大湾区融合发展的示范区，要求以粤港澳三地经济运行规则衔接、机制对接为重点方向，立足“一事三地”“一策三地”“一规三地”，坚守“一国之本”、善用“两制之利”，推动三地规则机制的联通、贯通和融通，为粤港澳大湾区融合发展发挥引领示范作用。

自贸试验区是中国深化改革和扩大开放的重要试验田。22日，商务部部长王文涛在人民日报撰文指出，完善自贸试验区布局，发挥自贸试验区先行先试作用，赋予更大改革自主权，加大开放压力测试，持续释放改革开放红利。

联动港澳

广东自贸试验区实施范围116.2平方公里，涵盖三个片区：广州南沙新区片区，深圳前海蛇口片区和珠海横琴新区片区。该规划是广东自贸试验区第一个五年发展规划。

《规划》指出，经过五年的发展，广东自贸试验区形成了制度创新的“四梁八柱”，经济实力不断增强，现代化产业布局初步形成。党中央、国务院印发《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》和《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》，为广东自贸试验区创新发展带来重大机遇。但广东自贸试验区改革创新已进入深水区和攻坚期，现代化产业体系建设仍处于起步阶段，高水平开放、高质量发展还存在短板弱项。

《规划》明确，到2025年，广东自贸试验区进出口总额达4000亿元，集装箱吞吐量达到3700万标箱；全口径税收收入年均增长5%左右；累计实际利用外资金额400亿美元左右，实际使用港澳资金额350亿美元左右。

广东自贸试验区三大片区区域功能将各有侧重、错位发展。值得注意的是，从功能定位来看，三大片区都十分强调与港澳的联动发展。

具体而言，南沙片区深化战略性新兴产业和现代服务业融合发展，建设粤港澳大湾区综合性国家科学中心主要承载区、国际人才特区、进口贸易促进创新示范区、粤港澳全面合作示范区。前海蛇口片区联动香港建设新型国际贸易中心、国际高端航运服务中心、国际法律服务中心和国际商事争议解决中心，提升国家金融业对外开放试验示范窗口和跨境人民币业务创新试验区功能。而与澳门一水一桥之隔的横琴片区则加快横琴粤澳深度合作区建设，推动粤澳两地规则衔接，构建粤澳共商共建共管共享机制。

9月15日拍摄的完成左线铺轨的广州南沙港铁路跨西江特大斜拉桥（无人机照片）。新华社

中山大学岭南学院经济学系教授、港澳珠三角研究中心副主任林江在接受第一财经采访时表示，制度创新涉及面广，广东自贸区应该围绕金融和战略性新兴产业两大领域的制度创新率先实现突破。

林江分析，金融业领域最大的挑战是如何让人民币在资本项目实现先行先试目标，从而让到湾区投资的外资企业在获得盈利之后能够把利润汇出境外，而湾区要进行的制度创新试验是，如何在有限度开放人民币资本项目自由兑换的情况下，能够确保人民币汇率的稳定，以及我国国际收支之中的资本项目不至于因为外汇的流出而可能出现逆差。

“至于战略性新兴产业领域的试验，因为涉及科技领域的创新试验，技术专利的开发和使用，通过金融手段盘活技术专利，以及如果发生知识产权纠纷时，如何妥善处理争议等内容，这里的制度创新试验已经超出了科技创新的内涵，需要把法律、金融、专利、财税等环节和元素纳入其中，进行制度创新对接科技创新的试验。”林江说。

多地加快探索制度创新

制度创新是自贸试验区的核心，在全国率先探索试验一批基础性、根本性的改革是其重要功能。

目前，多地已经推出了自贸试验区发展“十四五”规划，因地制宜推动制度创新。

3月，浙江召开浙江自贸试验区建设领导小组会议，提出今后5年，浙江自贸试验区将以数字化改革为引领，以制度创新为核心，打造新时代改革开放新高地和“重要窗口”示范区，建设共同富裕的先行区。发挥跨境电商、移动支付等优势，积极接轨CPTPP、RCEP等自贸协定，在货物贸易、跨境服务贸易、投资和知识产权等领域先行先试，构建符合国际惯例、适应高水平对外开放的规则体系和制度框架，为数字经济领域国际规则指定提供“中国方案”。

6月，《中国（江苏）自由贸易试验区南京片区发展“十四五”规划》正式发布，提出深化与扩大开放相适应的投资管理制度创新，进一步放宽先进制造业和现代服务业外资市场准入限制，探索生产要素流动机制，深化境外投资合作。

8月，上海印发《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区发展“十四五”规划》，明确对标最高标准、最好水平，构建更高水平的开放型政策和制度体系，以投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由等为重点，实施国际互联网数据跨境安全有序流动，加快投资贸易自由化便利化。

9月，湖南正式印发《湖南省“十四五”商务和开放型经济发展规划》，提出推进中国(湖南)自由贸易试验区建设，突出“一产业一园区一走廊”的定位和三个片区的区位特色，开展差异化探索，大力开展首创性、集成性、系统性、链条式的制度改革创新。深入推进贸易投资自由化便利化改革创新，在出口退税、矿石宝石、外汇结算、中非经贸合作等方面形成更多制度创新成果。

商务部发布的《“十四五”商务发展规划》中，也专章列出推动自贸区港高质量发展的相关内容，提出以制度创新为核心，聚焦重点领域、关键环节、基础性制度开展深层次改革试点。发挥自贸试验区先行先试作用，深化首创性、集成化、差别化改革探索。

日前，国务院印发《关于推进自由贸易试验区贸易投资便利化改革创新的若干措施》，在提升贸易、投资、国际物流、金融服务实体经济便利度，以及探索司法对贸易投资便利的保障功能等方面，提出了改革措施。

作为开放高地，自贸试验区的示范带动作用明显。商务部综合司司长郭婷婷7月22日在国新办举行的新闻发布会上介绍，上半年21个自贸试验区实际使用外资1008.8亿元，以不到全国千分之四的国土面积吸引了全国近17%的外资。

对外经贸大学国际经济研究院院长桑百川在接受第一财经采访时表示，虽然目前自贸试验区的建设成效已经初步显现，但在探索制度创新过程中也存在一些挑战，容错纠错机制还不完善，对制度创新的激励还比较欠缺。另一方面，自贸试验区在与国际经贸规则的对接上仍然有很大的空间，比如，中国已经签署RCEP，其中的很多制度规则应该在自贸区率先实施，尽快推动规则落地，总结经验，为其他地区提供可借鉴的做法。

“国际经贸规则正在发生系统性的变化，一些西方国家在谋求重构国际经贸规则，在这样的背景下，一些通行的、有利于贸易投资自由化便利化的规则可以率先在自贸试验区大胆尝试，比如决策透明度、公平竞争、知识产权保护、数字贸易等方面的制度建设，要争取全面对接国际通行的经贸规则。”桑百川说。

桑百川表示，自贸试验区是以制度创新为引领的特殊经济区，核心是充分发挥市场功能，创造良好的制度条件，从而吸引更优质的要素资源、先进的企业，同时提升经济发展质量。因此，地方在制定发展规划时，还是要更多地聚焦制度创新这一主体功能，把制度创新的内容更加具体化，结合现存的制度障碍，因地制宜进行一些制度性探索。